נספחים נוספים: נספח 1 נספח 2 א נספח 2 ב &

1

12 מרץ 2025

לכבוד

וועדת המכרזים

עיריית עכו נשלח במייל: zofit@akko.muni.il

הנדון חוות דעת בקשר לביטול מכרז פומבי מס' 34/2024 השכרת נכס להפעלת בית אבות

(להלן – המכרז)

א. תמצית הדברים

1. במהלך חודשנובמבר 2024 פורסם המכרז שבנדון.

2. במהלך בדיקת ההצעות, הסתבר לעירייה לראשונה, כי הוראות המכרז והסכם ההתקשרות נעדרים

סעיפים מהותיים, בלעדיהם החוסים במוסד מושא המכרז עלולים להיפגע פגיעה אנושה, עד כדי

שיהיה צורך בפינוים למוסד אחר.

3. למעלה מן הצורך, יוסבר כי תוצאות אלו חוטאות לתכלית המכרז, מנוגדות למטרות העירייה בעת

פרסום המכרז ופועלות כנגד ציבור החוסים.

4. בכדי לקבוע גורם מוסמך וכדין שיפעיל את הנכס מושא המכרז, ובכדי שלא לגרום לנזקים

המתוארים לעיל, נדרש לבטל מכרז זה, ולפרסם מכרז חדש.

5. המכרז החדש יכלול הוראות חוזיות, מסחריות ורגולטוריות, המהווים את ליבת ההתקשרות.

6. והכל, כפי שיפורט בהרחבה להלן

7. למען הסר ספק – משעה שהפגם המהותי נעוץ במכרז עצמו (ולא רק בהצעות המציעים) , אין

בבחירת כל אחת מההצעות שהוגשו בכדי לקיים את תכליות המכרז . שכן, עמידה על תוצאות

המכרז הנוכחי אך עלולה להוביל, בין היתר, לנזקים שלעיל.

8. חוות דעת זו ניתנת לפי מיטב הבנתנו ואמונתנו באשר למצב המשפטי, על יסוד העובדות והמסמכים

שהוצגו לנו על ידי העירייה ועל בסיס עמדתו המקצועית של עו"ד ארבילי, המצורפת כנספח לחוות

דעת זו.

'א

2

ב. השתלשלות עובדתית

9. ביום 05.11.2024 פורסם המכרז

10. ביום 5.12.2024, פרסמה העירייה את תשובותיה לשאלות ההבהרה (מצורף כנספח מס' 1).

11. ביום 12.12.2024 חלהמועד האחרון להגשת הצעות למכרז. באותו ה יום, נפתחה תיבת המכרזים

ונמצאו בה 4 הצעות, וכן שומה:

11.1. מרכז אזורי לקשיש (המפעיל הקיים שלהנכס);

11.2. מ.ח. שירותי סיעוד רווחה ובריאות בע"מ;

11.3. בית חולים סיעודי אור להורים בע"מ (להלן – אור להורים);

11.4. מעונות הזהב (יאה) בע"מ (הצעתו לא נבדקה הואיל וכללה ערבות פגומה);

11.5. בהתאם לשומה שהופקדה בתיבת המכרזים (מצורפת כ נספח), אומדן ערך דמי השכירות כפי

שצוין במכרז על סך 233,000 ( ₪תוך הסתייגות כי לאור מלחמת חרבות ברזל עלולה להיות

הפחתה בטווח שבין 15 עד 25 .)%

12. למעט ההצעהשלא נבדקה בשל ערבות פגומה , הושלם הליך בדיק ת ההצעות (תנאי סף, איכות ומחיר).

13. לאחר פתיחת ההצעות הכספיות, הסתבר לעירייה, כי הצעתה הכספית של אור להורים עומדת על סך

של 270,000, דהיינו גבוהה מהאומדן ב-59%.

14. לאור האמור, ביקשו הגורמים בעירייה גורם מקצועי שייבחן את סבירות ההצעה הכספית, ולשם כך

פנתה לעו"ד אדי ארבילי, המצוי בתחומי הרגולציה הרפואית.

15. עו"ד ארבילי היה הגורם שהסב את תשומת ליבה של העירייה כיהמכרז לוקה בחסר ואינו כולל היבטים

מהותיים כפי שיפורטו להלן.

16. חוות הדעת של עו"ד ארבילי מצורפת כנספח לחוות דעת זו.

ג. תכלית המכרז והטעות שנפלה בו

17. מעיון בתנאי המכרז והסכם ההתקשרות, ניכר כי המדובר בהתקשרות לשם השכרת נכס

18. כך, ניתן ללמוד, בין היתר משם המכרז (..."השכרת נכס").

19. מהתשובות לשאלות ההבהרה, לפיהן "מדובר במכרז להשכרת נכס למטרת הפעלת בית אבות " (ר'

תשובה שאלת הבהרה מס' 1.)

3

20. ראו עודשאלת הבהרה מס' 10 "מדוע לא מצויין כי תנאי מתלה להסכם הוא קיום של רישיונות ממשרד

הבריאות ומשרד הרווחה?..."

תשובת העירייה: "תנאי מתלה להסכם הנו אישור מועצת העיר ומשרד הפנים כאמור בסעיף 2 להסכם"

ולא משרד הבריאות.

21. כך גם ניתן ללמוד מהשומה שנערכה. ראו ס8.2 לשומה

"הנכס משמש כמוסד גריאטרי לתשושים וסיעודיים. בהתאם

לבקשת מזמין השומה נתבקשנו להעריך את אומדן דמי השכירות

ללא התייחסות לשימוש המבוצע , בהתאם למחיר מיטה סיעודית

וקריטריונים של משרד הבריאות בו כיום אלא בהתאם לשטחו

הבנוי והמשופץ, כנכס לשימוש ציבורי"

22. ואולם, זו לא הייתה תכלית המכרז וההתקשרות ראו לעניין חוות דעתו של עו"ד ארבילי.

23. מטרת העירייה, בעת פרסום המכרז , הייתה, בין היתר, לשמור על רציפות ואיכות השירות הניתן

לחוסים המתגוררים בנכס הקיים, רציפות העסקת הצוות (ככל הניתן), פיתוח ושדרוג הנכס לרווחת

החוסים.

24. וכןלשמר פעילות של מחלקות מסוימות בבית האבות (סיעודיים ותשושי נפש), הואיל ואלו המחלקות

הדרושות לתושבי העיר.

25. בכדי להפעיל מחלקות מעין אלה, נדרש רישיון ממשרד הבריאות, להפעלת בית חולים . ראו לעניין זה ס'

25(אפקודת בריאות העם 1940 (להלן - הפקודה):

"(א)לא יפתח אדם מוסד רפואי, לא יפעילו ולא ינהלו, אלא אם כן

נרשם בידי המנהל בהתאם להוראות פקודה זו והתקנות לפיה. היה

המוסד הרפואי בית חולים, יכלול הרישום את פירוט ענפי הרפואה

שבהם מורשה בית החולים לעסוק, ואת פירוט היחידות

המקצועיות המורשות לפעול בו."

26. בסעיף 24(א לפקודה הוגדר "מוסד רפואי" כך: "בית חולים, מרפאה, מוסד לטיפול במשתמשים בסמים

ומעבדה"

27. במסמכי המכרז וההסכם, אין כל איזכורלסוגיית הרישוי בה נדרש המציע הזוכה לעמוד בכדי להפעיל

בית חולים. ולא רק זו, אלא שהביטוי "בית חולים" נעדר ממסמכי המכרז , והמונח "רישיון" מוזכר

בקשר להפעלת "בית אבות" (ולא בית חולים).

28. יובהר שקבלת רישיון ממשרד הבריאות להפעלת בית חולים מהווה עניין סבוך ביותר. שכן, הדבר כרוך

במבחנים רבים בהתאם לקריטריונים של משרד הבריאות (ומשרד הרווחה), לרבות : (1) בחינת הנכס

4

לגביו מבוקש הרישיון (שטח בינוי, תשתיות וכו'); (2) הציוד והמיכשור הקיימים בנכס; (3) כ"א –

כשירותם וכמותם; (4) ענף הפעילות הרפואית המבוקשת 5) שמות ומספרי הרישיונות של הרופאים

ועוד.

29. ולא זו בלבד, אלא שרק מפעיל בית חולים בעל רישיון כדין, רשאי להתקשר עם משרד הבריאות לשם

קבלת תשלום בגין הטיפול בחוסים. כלומר, מפעיל ללא רישיון כדין לא יזכה לתמורה ממשרד הבריאות.

30. ראו למשל סעיף 6.2 (תנאי סףלמכרז פומבי כלל ארצי 61/2024 שפרסם משרד הבריאות, עבור לרכישת

שירותי אשפוז גריאטרי:

"במועד האחרון להגשת הצעות במכרז, למוסד תעודת רישום תקפה

כבית חולים המיועד לאשפוז דיירים סיעודיים או תשושי נפש"

31. מובן שלשם הפעלת הנכס מושא המכרז, לא ניתן להתבסס רק על מטופלים פרטיים, קל וחומר כשחלק

ממטרות המכרז הן רציפות השירות לחוסים הקיימ ים.

32. על פי חוותהדעת המצורפת כנספח, מסתבר שרישיון כאמור לא ניתן להעברה או הסבה בין מפעילים-

ומשמעות הדבר הינה שהזוכה, ככל שאינו המפעיל הקיים, ידרש לפרק זמן לא מבוטל (בין חצי שנה

לשנה) לצורך קבלת רישיון שיאפשר לו להפעיל את המוסד הקיים.

33. כפועל יוצא, היו חייבות להי כלל במכרז הוראות מפורשות המסדירות את המעבר בין המפעילים ואת

הפעלת המוסד בתקופת המעבר.

ד. פגם בתנאי הסף

34. בסעיף 8.2 למכרזנקבע תנאי הסף שלהלן:

"על המשתתף להיות בעל ניסיון מוכח (בעצמו ולא באמצעות צד ג'

כלשהו) בהפעלת וניהול בתי אבות כדין ו/או מקבצי דיור של לפחות

30 יח"ד במשך שנתיים ( 24 חודשים) לפחות, במהלך ה - 5 שנים

האחרונות"

35. יחד עם זאת, לא הייתה כל הגדרה לביטוי"הפעלה וניהול", לרבות: מה ההבדל בין הפעלה לניהול; מהן

הפעולות הכרוכות בהפעלה; מהן הפעולות הכרוכות בניהול; האם מדובר בהפעלה/ניהול של העובדים?

של החוסים? של תחום הרפואה? של תחום הכספים? של תחום הלוגיסטיקה? ; מה היחס בין הפעלה

וניהול – למשל בכדי לעמוד בפרק הזמן של 24 חודשים בהפעלה וניהול, די במציע שניהל במשך שנתיים

והפעיל במשך שנה אחת? האם לצורך הוכחת העמידה בתנאי הסף ניתן להתחשב בניסיון שנצבר בניהול

בבית אבות אחד ו הפעלה בבית אבות שני?

5

36. חיזוק לפגם שנפל, ניתן למצוא בטבלת אמות המידה של ניקוד האיכות (ס' 21.3 למכרז). שם, נקבעה

אמת מידה שלהלן, ונסביר:

37. באמת המידהניתן לראות שהעירייה הבחינה בין ניהול ובין הפעלה, באופן שלצ ורך ניקוד האיכות נדרשו

המציעים להציג ניסיון רק בהפעלת. יחד עם זאת, וכפי שהוצג לעיל, לא נקבעה הגדרה ברורה ולא נערכה

אבחנה בין המונח "הפעלה" לבין המונח "ניהול".

38. זאת ועודעל פי תנאי הסף נדרש ניסיון בהפעלה וניהול של בתי אבות, אך כפי שהובהר לעיל המדובר

בבתי חולים.

39. פגם זהבתנאי הסף מהווה גם פגיעה אנושה במציעים פוטנציאליים, שנוכח קריאתם (לא כל שכן את

פרשנותם) לתנאי המכרז, לא הגישו לו הצעות.

40. ודוקלא מן הנמנע שחלק מ מגישי ההצעות בפועל למכרז, אינם בעלי הניסיון הנדרש להפעלת בית חולים

ובחירתם כזוכים תוביל לתוצאה פוגענית, לרבות פגיעה בחוסים – כפי שמתואר להלן.

ה. התוצאות הפסולות בעמידה על תוצאות המכרז הנוכחי

41. נוכחהיעדר הוראות המעבר האמורות במכרז, הרי שככל ותחליט ועדת המכרזים לבחור בזוכה מבין

ההצעות שהוגשו , עלול להתממש התרחיש שלהלן שאינו עולה בקנה אחד עם מטרות המכרז ויגרום

לפגיעה אפשרית בחוסים:

42. על פי חוות המצורפת כ נספח, למפעיל הנוכחי עומדת הזכות לסגור את בית החולים מושא המכרז,

"ולפזר " את ה חוסים בתוך 45 ימים, לבתי חולים אחרים , ליטול את הציוד והרכוש השייך לו , וכן

להפסיק את העסקת העובדים (בהתאם לפקודה ולתקנות).

43. המציעהזוכה יידרש להמתין לפינוי הנכס; לגייס עובדים ; לרכוש, לצייד ולשפץ את המחלקות בהתאם

לפרוגרמות של משרד הבריאות; ולבסוף לקוות שיעמוד במבחני משרד הבריאות לשם קבלת רישיונות

מתאימים.

6

44. והכלכשהוראות ההסכם/מכרז הנוכחי שותקות לנוכח נסיבות אלו.

45. נהירשסגירת הנכס "ופיזור" החוסים (והעובדים), אינו מצב שמתקבל על הדעת.

46. למעלהמכך, היעדר איזכור במכרז לצורך ברישיון ממשרד הבריאות לשם הפעלת המוסד עשויה להטעות

גם את המציע הזוכה, וייתכן שלאחר שהצעתו תוכרז כזוכה, לא מן הנמ נע שייסוג מהצעתו לאחר

שיסתבר לו שהוא נדרש להשקיע משאבים אדירים רק בכדי לקוות שיקבל רישיון ממשרד הבריאות

ובינתיים לשאת בתשלום השכירות.

47. יובהרשדרישות משרד הבריאות עלולות להוביל את הזוכה במכרז ל השקעה כספית משמעותית בכדי

שיוענק לו רישיון למחלקה בהקמה, באופן שעלול להותיר את ה נכס ריק ממטופלים (והכנסות) למשך

זמן רב.

48. מןהמתואר לעיל עולה כי עמידה על תוצאות המכרז, עלולה להוביל לתוצאות הבלתי רצויות הבאות:

48.1. היעדר רצףטיפולי לחוסים;

48.2. עתיד החוסים לוט בערפל, בין היתר בהיעדר הוראת מעבר בין המפעיל הקיים (שההתקשרות

עימו תסתיים בקרוב) למפעיל החדש;

48.3. המציע הזוכה במכרז (1 )עשוילא לקבל רישיון ממשרד הבריאות; או (2) עשוי ל קבל רישיון

מצומצם/מותנה; או (3 )יקבל רישיון לאחר חודשים רבים מזכייתו (ייתכן אף למעלה משנה) –

כפועל יוצא לא י עמוד בתשלום דמי השכירות והארנונה הואיל והנכס ריק ממטופלים.

ו. עדכון ההוראות ככל ויפורסם מכרז חדש

49. בכדילתקן את הפגמים המהותיים שנפלו במכרז, ניכר שאין ברירה, אלא ל פרסם מכרז חדש, שיכלול,

בין היתר את השינויים המפורטים להלן.

50. "תקופת חפיפהשל עד כ-שנה) בין המפעיל הנוכחי למציע הזוכה. במהלך תקופת החפיפה:

50.1. יתאפשר למציע הזוכה לרכוש את פעילות המפעיל הקיים באופן מסודר כ" עסק חי " לרבות

קליטת עובדיו שמעוניינים בכך; לחילופין להיערך עם ציוד ומכשור משלו ולבצע החלפה

מדורגת ומסודרת של המכשור והציוד של המפעיל הקיים;

50.2. המציעהזוכה יידרש לפעול בכדי לקבל רישיונות הפעלה על שמו בניהול רופא מטעמו;

50.3. לחוסים תינתן האפשרות להחליט האם הם מעוניינים להמשיך להתאשפז בבית חולים בניהול

המציע הזוכה וכן יהיה בידיהם זמן למצוא חלופה.

7

51. יתווספו הוראות המתייחסות לנסיבות בהן המציע הזוכה נכשל בהשגת הרישיונות (באופן מלא או

חלקי), לרבות אפשרות להארכת תקופת החפיפה;

52. יתווספו הוראות המגדירות את ענפי הרפואה אותם מבקשת העירייה לשמר לעניין ה רישיונות של המציע

הזוכה.

53. יתווספו הוראות המגדירות סטנדרטים של איכות, כפי שכלולים במכרזי משרד הבריאות.

54. ברור שללא ההוראות שלעיל , הן המציע הזוכה, הן העירייה והן החוסים עלולים לעמוד בפני שוקת

שבורה, ללא אפשרות לקיים את מטרות המכרז ותכליתו.

55. בנוסף לאמור, יתוקנו תנאי הסף, ויכללו הגדרות מפורשות של "הפעלה" ו/או "ניהול" בית חולים, כך

שתיווצר בהירות והבנה בנוגע לניסיון הנדרש של המציעים ולמטרת ההתקשרות העתידית.

ז. ביטול המכרז ופרסום מכרז חדש

56. על פידיני המכרזים, ביטול מכרז הינו תוצאה קיצונית ביותר וכי ניתן לבטל מכרז רק בלית ברירה.

57. הלכה זו לעניין ביטול מכרז סוכמה בע"א5035/98 משה"ב חברה לשיכון בנין ופיתוח בע"מ נ' מנהל

מקרקעי ישראל ואח' (פורסם בנבו, 21.03.2002) :

"מעבר לכך, מושכלות ראשונים כי על רשות ציבורית להימנע ככל

הניתן מביטול מכרז ופרסום מכרז חדש תחתיו. ביטול מכרז שם

לאל עבודה והשקעות מרובות בהכנת הצעות; הוצאת מכרז חדש

עלולה לפגוע בעקרון הסודיות והשוויון; הדבר פותח פתח

להתקשרות עם מציע שלא היה זכאי לזכות במכרז המקורי, והדבר

עלול לשבש את התחרות ההוגנת. מכאן, שמקובל לאפשר ביטול

מכרז ופרסום מכרז חדש תחתיו רק בנסיבות יוצאות -דופן, כאשר

טובת הכלל מצדיקה זאת."

58. לאור זאתביטול מכרז אינו הליך של מה בכך, ויש לנקוט בו במקרים קיצוניים, כאשר אין דרך חוקית

אחרת לריפוי הפגם שנפל בו (ראו בר"מ 2127/07 אחים בן רחמים(צפון) בע"מ נ' חברת נמלי ישראל

(פורסם בנבו, 14.03.2007) )

59. בהתאם, ביטול המכרז יהיה מוצדק בנסיבות בהן נפל פגם במכרז עצמו (להבדיל מפגם בהצעה הזוכה,

למשל).

60. ראו בעניין זה דבריו של המלומד דקלע' דקל מכרזים (2004,)כרך שני, עמוד 311 :)

"ביטול המכרז יהיה מוצדק בנסיבות שבהן הפגם הנטען נפלבמכרז

עצמו, כגון כשהמכרז נוסח באופן פגום שאינו מאפשר את יישומו..."

8

61. ברור שבמקרה דנן נפל פגם מהותי במכרז עצמו ועמידה על תוצאותיו לא יקיימו את תכליתו, כמו כן,

ניכר שלא קיים פיתרון כלשהו אחר, ומשכך אין מנוס מביטול המכרז , ופרסום מכרז חדש הכולל

הוראות נוספות וחדשות.

62. ראובעניין זה, למשל, דבריו של כב' השופט א' רובינשטיין ב-בר"מ 5359/09 טרילוג'יקל טכנולוגיות

בע"מ נ' עיריית תל אביב יפו (פורסם בנבו, 08.07.2009 :)

"ככל שחשה ועדת המכרזים, על סמך ייעוץ משפטישקיבלה, כי

יש אי בהירות ביצור שנולד מן המכרז, ואוסיף כי בנסיבות דנא

המקור לכך יצא מתחת ידה, קשה מאוד להתערב בהחלטתה ;...

אכן, משעה שהגוף מוציא המכרז נתקל, להבנתו, בסבך אי הבנה,

אף אם מקורו בו, ומחליט לבטל את המכרז– קשה להלום התערבות

בכך

...

ט. אכן, ביטול מכרז ופרסום אחר תחתיו איננו דבר שייעשה בנקל,

אלא תחת ביקורת שיפוטית מדוקדקת.... חרף דברים אלו, נקבע

גם, כי ייתכנו נסיבות בהן תחייב טובת הציבור פרסום של מכרז

חדש. נסיבות אלה כוללות חיסכון ניכר של כספי ציבור (...), והדעת

נותנת כי בכך נכללות אף אי בהירות משמעותית, המעלה סימני

שאלה באשר להצעות, והשלכתה על קופת הציבור."

63. הדבר עולה בקנה אחד אף עם הוראות תקנה 23(ב) לתקנות העיריות (מכרזים) התשמ"ח-1978, האוסרת

על פרסום מכרז חדש תחת מכרז שבוטל, רק כאשר מדובר במכרזים זהים – וכלומר, מתירה את הדבר,

כשיש שוני מהותי בין השניים:

"אין לפרסם מכרז אחר כאשר אין בין המכרז שבוטל כאמור בתקנת

משנה (א) ובין המכרז האחר שוני מהותי, זולת אם לדעת הועדה

נשתנו הנסיבות שגרמו להחלטה על הביטול"

9

ח. מסקנה

64. משעה שאין עוררין כי הוראות המכרז חסרות באופן מהותישאינ ו מאפשר את קיום השירותים וסותרות

את מטרות המכרז;

65. ומשעה שעמידה על תוצאות המכרז עלולה לגרום לנזקים בלתי מבוטלים

66. נדרשלבטל את המכרז, ולפרסם מכרז חדש בעל הוראות נוספות חדשות ושונות באופן מהותי מאלו

שנכללו במכרז הנוכחי.

בברכה,

נעם שוחט, עו"ד